今年的《政府工作報告》提出，啟動中央統(tǒng)籌下的糧食產銷區(qū)省際橫向利益補償，加大對產糧大縣支持，保護種糧農民和糧食主產區(qū)積極性。這一機制旨在通過區(qū)域協(xié)同，分擔糧食安全責任，緩解主產區(qū)財政壓力。2025年2月23日中央一號文件發(fā)布，把“糧食安全和重要農產品的安全穩(wěn)定供給”擺在了國家安全的首位。西南地區(qū)作為我國重要的生態(tài)屏障和糧食生產基地，其耕地保護事關國家糧食安全、生態(tài)安全和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。然而，受自然條件、經濟發(fā)展等因素制約，西南地區(qū)耕地保護面臨嚴峻挑戰(zhàn)。構建西南耕地協(xié)同保護機制，對于破解耕地保護難題、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，同時進一步落實黨的二十大精神要求，全面落實新時代西部大開發(fā)、保障國家糧食安全及推動成渝地區(qū)雙城經濟圈一體化發(fā)展等具有重要戰(zhàn)略意義。

　　一、西南地區(qū)耕地協(xié)同保護機制的理論框架

　　構建西南地區(qū)耕地協(xié)同保護機制，需要以科學的理論為指導。協(xié)同治理理論、生態(tài)系統(tǒng)服務理論和區(qū)域協(xié)調發(fā)展理論等為西南地區(qū)耕地協(xié)同保護機制的構建提供了重要理論支撐。

　　協(xié)同治理理論。協(xié)同治理理論自20世紀90年代興起，倡導在解決復雜公共問題時，超越政府單一主體模式，構建多元主體協(xié)同參與、協(xié)商合作、資源共享、責任共擔的機制。其核心在于通過多元主體的協(xié)同互動，匯聚治理力量，提升治理效能，以最大化公共利益。將該理論應用于西南地區(qū)耕地保護，具有深遠意義。鑒于西南地區(qū)地形復雜、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱，耕地保護面臨的挑戰(zhàn)往往跨越區(qū)域、流域及部門界限，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限分明的單一管理模式難以有效應對耕地非農化、非糧化、質量退化及生態(tài)功能減弱等問題。

　　生態(tài)系統(tǒng)服務理論。生態(tài)系統(tǒng)服務理論作為生態(tài)學與經濟學的交叉融合成果，揭示了生態(tài)系統(tǒng)對人類生存與發(fā)展的多維貢獻，涵蓋供給服務、調節(jié)服務、文化服務及支持服務。這一理論為耕地價值的再認識與評估開辟了新視野。傳統(tǒng)上，耕地主要被視為農業(yè)生產的物質基礎，其價值聚焦于糧食生產。然而，從生態(tài)系統(tǒng)服務的角度看，耕地不僅承載著生產功能，還具備關鍵的生態(tài)調節(jié)、景觀美化及文化傳承等多重價值。例如，耕地在調節(jié)氣候、保持水土、凈化環(huán)境、維護生物多樣性及提供休閑觀光、文化體驗等方面發(fā)揮著不可替代的作用。將生態(tài)系統(tǒng)服務理論融入西南地區(qū)耕地協(xié)同保護機制的構建，對于指導耕地保護實踐、促進耕地多功能價值的全面實現(xiàn)具有重要意義。

　　區(qū)域協(xié)調發(fā)展理論。區(qū)域協(xié)調發(fā)展理論作為區(qū)域經濟學與發(fā)展經濟學的核心理論之一，著重于打破行政區(qū)劃壁壘，強化區(qū)域間合作與協(xié)同，旨在實現(xiàn)優(yōu)勢互補、共同繁榮。該理論承認區(qū)域間發(fā)展差異的客觀存在，但強調通過科學的政策引導和機制創(chuàng)新，能夠促進要素流動、產業(yè)協(xié)同與資源共享，從而推動區(qū)域整體發(fā)展。西南地區(qū)自然地理條件、經濟發(fā)展水平及耕地資源分布極不均衡。四川盆地耕地資源充裕，云貴高原則相對匱乏；重慶、成都等城市經濟發(fā)達，而西藏、貴州部分地區(qū)則相對滯后。這種區(qū)域差異性導致耕地保護面臨多樣化的挑戰(zhàn)與需求，單一區(qū)域政策難以全面適配。因此，基于區(qū)域協(xié)調發(fā)展理論，構建西南地區(qū)耕地協(xié)同保護機制，對于應對區(qū)域差異、實現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用與保護至關重要。

　　二、西南地區(qū)耕地協(xié)同保護機制的實踐路徑

　　構建跨區(qū)域協(xié)同保護平臺。為進一步強化西南地區(qū)耕地保護，需由國家自然資源部、農業(yè)農村部等相關部委牽頭，構建跨區(qū)域協(xié)同保護平臺。這一平臺將涵蓋高層協(xié)調機制，具體表現(xiàn)為設立西南地區(qū)耕地保護聯(lián)席會議制度，定期召集各省（市、自治區(qū)）政府代表，共同商討耕地保護重大事項，并確保決策的有效執(zhí)行與監(jiān)督。同時，依托云計算和大數據技術，搭建西南地區(qū)耕地資源信息共享平臺，實現(xiàn)耕地數據、政策法規(guī)、技術標準等信息的實時更新與共享，同時注重數據安全與隱私保護。此外，成立由土地資源管理、生態(tài)學、法學、經濟學等領域專家組成的咨詢委員會。通過定期咨詢會議和線上平臺，為耕地保護提供科學評估、政策建議和技術支撐，確保決策的科學性和時效性。這一系列舉措旨在促進西南地區(qū)耕地保護工作的高效推進與可持續(xù)發(fā)展。

　　創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同保護模式。創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)同保護模式，西南地區(qū)應積極探索建立耕地保護補償機制，遵循“誰保護、誰受益”的公平原則，對積極承擔耕地保護任務的地區(qū)實施經濟補償，以此激勵更多地區(qū)參與到耕地保護工作中來。在確保國家糧食安全不受影響的前提下，應推動耕地指標的跨區(qū)域調劑，通過科學合理的調配機制，促進耕地資源在區(qū)域間的優(yōu)化配置，提高耕地利用效率。同時，應大力發(fā)展生態(tài)友好型農業(yè)，積極推廣綠色生產方式，鼓勵生態(tài)農業(yè)、有機農業(yè)的發(fā)展，通過減少化肥農藥使用、實施輪作休耕等措施，提升耕地質量，增強耕地的生態(tài)功能，實現(xiàn)耕地保護與農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的雙贏局面。這一系列創(chuàng)新舉措的實施，將為西南地區(qū)耕地保護提供新的動力，推動形成更加科學、高效的耕地保護格局。

　　強化跨區(qū)域協(xié)同保護保障。為了強化西南地區(qū)跨區(qū)域耕地協(xié)同保護，關鍵在于完善法律法規(guī)、加大財政支持及強化科技支撐。需不斷健全耕地保護法律體系，明確各級政府及相關部門責任，為耕地保護工作提供法律保障。政府應增加財政投入，不僅用于耕地保護基礎設施建設，還應支持科技創(chuàng)新和生態(tài)補償，激勵耕地保護技術研發(fā)與生態(tài)友好型農業(yè)發(fā)展。在科技支撐上，要加強遙感監(jiān)測、大數據分析等先進技術的推廣，提升耕地保護工作的科技水平和效率，確保耕地資源可持續(xù)利用。這一系列綜合保障措施的落實，將為西南地區(qū)耕地保護工作的深入推進提供堅實支撐，有效應對區(qū)域差異，促進耕地資源的合理利用與保護，推動區(qū)域協(xié)同保護機制的完善與發(fā)展。

　　三、西南地區(qū)耕地協(xié)同保護機制的政策建議

　　頂層設計與政策完善。為強化西南地區(qū)耕地協(xié)同保護，首要任務是加強頂層設計，完善政策體系。需制定耕地保護協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，明確目標、任務及保障措施。同時，修訂《中華人民共和國土地管理法》及《基本農田保護條例》，融入區(qū)域協(xié)同保護原則，確保耕地保護有法可依。通過規(guī)劃引領與法律保障，構建一個既具前瞻性又具操作性的政策框架，為西南地區(qū)耕地保護提供堅實的制度支撐，確保耕地資源得到有效保護和合理利用，推動西南地區(qū)耕地保護事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　　資金保障與投融資創(chuàng)新。西南地區(qū)耕地保護工作的深入實施，離不開資金的強力支撐。為此，建議國家層面進一步加大中央財政對耕地保護的轉移支付力度，確保資金能夠優(yōu)先用于支持耕地保護關鍵項目的建設與實施。同時，應積極創(chuàng)新耕地保護投融資機制，通過政策引導與激勵措施，鼓勵更多社會資本參與到耕地保護中來，共同分擔保護責任。在此基礎上，探索設立耕地保護專項基金，拓寬資金來源渠道，形成多元化資金保障體系。

　　科技引領與人才建設。提升西南地區(qū)耕地保護水平，科技支撐是核心驅動力。需加大科技研發(fā)投入，力求在關鍵技術上取得突破，為耕地保護提供堅實的技術支撐。同時，積極推廣節(jié)水灌溉、土壤改良、生態(tài)修復等先進適用技術，提高耕地保護工作的科技含量。此外，加強人才隊伍建設，注重耕地保護專業(yè)人才的培育與引進，打造一支業(yè)務精湛、素質優(yōu)良的人才隊伍，以科技創(chuàng)新為引領，推動西南地區(qū)耕地保護工作向更高質量發(fā)展邁進。

　　公眾參與與社會監(jiān)督。增強西南地區(qū)耕地保護的社會參與度與透明度，是構建全面協(xié)同保護機制不可或缺的一環(huán)。應建立耕地保護公眾參與機制，鼓勵農民、環(huán)保組織、科研機構等多方力量參與到耕地保護的規(guī)劃、實施與監(jiān)督中來，形成政府主導、社會參與的耕地保護新格局。同時，加強耕地保護信息公開，利用互聯(lián)網、媒體等渠道，定期發(fā)布耕地保護進展、成效及存在的問題，接受社會監(jiān)督，提升耕地保護工作的公信力和執(zhí)行力。

　　構建西南耕地協(xié)同保護機制是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、農民等多元主體共同努力。只有堅持系統(tǒng)思維、因地制宜、創(chuàng)新驅動，才能有效破解西南地區(qū)耕地保護難題，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標提供堅實保障。（作者：李輝，重慶財經學院公共管理學院院長，特聘教授；周啟剛，重慶工商大學公共管理學院教授。本文系國家社會科學基金項目“西南糧食主產區(qū)生態(tài)安全屏障構建及實現(xiàn)路徑研究”［22XJY006］階段性成果）

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